不得因替换证据而架空法定的陈述意见程序或听证程序。

但是，需要特别指出的是，本文此处所说的相对人违法行为的构成，并非类似于犯罪构成体系的严格意义上的违法构成论。[47] 参见广州市交通委员会与蔡平行政处罚行政纠纷上诉案——对网约车营运行政处罚的审查，广州铁路运输中级法院（2017）粤71行终786号行政判决书。

[43] 参见前引[40]，毛雷尔书，第137-138页。第四，法院如何做到相对人违法行为的有限审查，需要通过个案评判来实现。对于我国而言，借鉴美国成熟的法律解释判断标准，应该平等对待行政解释，有条件地而非盲从地遵从甚至消极地服从行政机关的解释。[25] [日]田村悦一：《自由裁量权及其界限》，李哲范译，中国政法大学出版社2016年版，第82页。有专业上的特殊涵义的，该涵义优先。

[60] 结论 行政相对人合法性或违法行为的司法审查，是否是一个值得重视的真问题，值得究问。[62]在司法对象上，行政诉讼审查实质是一种双重违法行为的审查。即鼓励合法利用土地，提高土地利用率或严格控制占用耕地建房[42]。

1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第3条对十分珍惜和合理利用土地的方针定性和制止乱占耕地和滥用土地的行为的原则阐明。但在目前乡村振兴、农业供给侧结构性改革和农业新动能培育等现实背景[95]下，只重数量保护、轻视耕地其他要素保护的管理理念[96]仍然存在，则有必要通过法律、行政法规、部门规章、中央一号文件、国务院政府工作报告等相关规范性文件的创新性设定与动态调整，来不断充实耕地保护在数量、质量、生态、空间、时间等复合面向的优质化要义。1983年《国务院关于制止买卖、租赁土地的通知》则指出必须坚决制止买卖、租赁土地的行为。即通过事前的合法用地控制，来严格控制占用耕地或加强土地用途管制[52]。

[33] 张文显：《中国法治40年：历程、轨迹和经验》，《吉林大学社会科学学报》2018年第5期。其往往强调伴随严格耕地保护规范体系的逐步完善，来确保耕地数量、稳定粮食播种面积，以尝试缓解全球化发展带来了耕地资源的隐性占用[72]影响。

1998年修订的《基本农田保护条例》第3条对全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针定性和第14条确保基本农田数量不减少的原则阐明。事实上，回顾改革开放以来我国耕地保护机制的科学、经济与社会有用性[31]变迁历程，其时代性、阶段化特色鲜明。以满足粮食供应相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。[25] 张效军、欧名豪、李景刚：《我国耕地保护制度变迁及其绩效分析》，《社会科学》2007年第8期。

例如，2017年《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》设定了以数量为基础、产能为核心的耕地占补平衡管理新机制。[44] 例如，《团结起来，为建设社会主义的现代化强国而奋斗》《关于第六个五年计划的报告》的相关规定。[53] 王文旭、曹银贵、苏锐清、邱敏、宋蕾、周伟：《我国耕地保护政策研究：基于背景、效果与未来趋势》，《中国农业资源与区划》2020年第10期。其往往强调应优化国土空间开发格局、改善农田生态环境，从而提升耕地的隐性生态效益。

基于此，可将改革开放以来该类条款所蕴含价值目标的演进理路作为线索范式，尝试识别不同时期耕地保护条款的动机取向、厘清所涉耕地保护措施手段的存续特点、评判相应规范体系的主旨要义，从而为我国耕地保护规范设定的体系性完善提供必要的理念方向层面指引。首先，就严控数量主导下的规模化耕地保护时期而言。

1982年《关于第六个五年计划的报告》（国务院政府工作报告）也指出要制止滥占耕地建房现象。有必要基于生态安全考量，尝试构建系统优质的耕地生态保护规范体系。

相应措施手段旨在制止违法利用，保证粮食生产，保障农用耕地面积和促进多元化发展。即禁止违法利用土地，不允许乱占滥用耕地或制止买卖租赁土地行为[41]。其作为一种深化完善性规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，在巩固、坚持既有耕地质量保护机制的基础上，来拓展耕地质量的内涵要义并系统性调适相应的实施举措。其二，通过羁束性义务责任规定，来列明相关原则的实施方式。[80] 即2006年《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2007年《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》、2008年《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》、2010年《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。即通过促进生产空间集约高效或推动节约集约用地[106]的目标性规定，来优化国土空间开发格局。

例如，2012年《高标准基本农田建设标准》对高标准基本农田建设的基本原则、建设目标、建设条件、建设内容与技术标准、建设程序、公众参与、土地权属调整、信息化建设与档案管理、绩效评价等事项，予以了行业标准层面的行为准则设定。例如，厘清所涉数量、质量、生态、时间、空间和利益的保护[15]、耕地保护数量质量并重管护[16]的耕地保护要素研究。

[5] 张文显、姚建宗：《略论法学研究中的价值分析方法》，《法学评论》1991年第5期。在消极量化型保护阶段，相应规范体系尚未形成数量保护体系化管理秩序。

1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第14条、第15条对将耕地改为非耕地、改变规定用途使用的审批限制。注释: 基金项目：国家社科基金重大项目新时代中国特色土地管理法律制度完善研究（18ZDA151） 作者简介：赵谦（1981-），男，湖北荆州人，西南大学法学院教授、博士生导师，法学博士，重庆英才计划青年拔尖人才。

田皓婕（1998-），女，山西运城人，西南大学法学院公法与国家治理研究中心研究人员。[97] 张俊峰、贺三维、张光宏、张安录：《流域耕地生态盈亏、空间外溢与财政转移——基于长江经济带的实证分析》，《农业经济问题》2020年第12期。其次，就数量与质量并举主导下的效益化耕地保护时期而言。其一，通过宣示性规定，来明确耕地占补平衡的属性定位与基本原则。

即动态意义的行动性政策表达，努力科学种田或城市附近的菜地更不应占用[45]。[84] 例如，2004年、2007年、2010年中央一号文件的相关规定。

[93] 祁欣欣、许实、方斌：《基于耕地非经济价值基础的省级耕地保护责任量配置》，《中国土地科学》2015年第7期。例如，土地管理新方式规范设定[68]，皆不同程度地围绕效益化耕地保护理念下土地管理方式的针对性调整予以了方针、原则、事项举措等形式的规定，逐步丰富了耕地保护规范框架体系的结构要素。

其二，通过羁束性指引规定，来厘清相关方略的推动落实途径。[85] 张弛、曹银贵、陈智、耿明阳、丁莲、孙术达：《基于政策量化的我国耕地保护政策效果评价》，《广东农业科学》2020年第9期。

[72] 漆信贤、张志宏、黄贤金：《面向新时代的耕地保护矛盾与创新应对》，《中国土地科学》2018年第8期。以保护农用耕地相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。该类举措往往强调以圈定区域试点或应用新型技术为保护手段，通过在全国范围内建立耕地质量动态监测和预警系统、实施沃土工程来推动耕作、施肥方法改革，以多种技术手段来增加土壤有机质、切实提升耕地质量。在实践过程中，还是更多地强调以保证耕地数量和质量来作为耕地提质增效、抓紧粮食生产的关键手段，本体性、系统化、统筹型的生态保护观有待全面践行。

其三，通过零散的措施性规定，来列明落实所涉方向指引与相关原则的实施方式。例如，制止耕地无序使用规范设定[47]，皆从不同角度对乱占滥用耕地、非法征收耕地补充建设用地等行为予以了宣示性界定，但就所涉行为的构成要件、活动要素、差异化干预方式等操作规程事项则语焉不详，有待予以整全性配套。

例如，1982年《国家建设征用土地条例》对节约土地的国策定性和经济合理、提高土地利用率的原则阐明。1982年《全国农村工作会议纪要》（中央一号文件）对保护耕地的重大国策定性和合理利用耕地的原则阐明。

在生态辅助优质型保护阶段，相应规范体系处于质量保护规范框架性确立阶段。近年来对陕西秦岭违建别墅[12]、长白山及湖南湘潭违建别墅[13]等事件的严肃查处，更是让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线[14]进一步落到实处。